停止使用劳教制度及其"蝴蝶效应"
褚宸舸
摘要：我国劳教改革的立法之所以举步维艰，主要涉及公民权利和国家权力的关系此敏感问题。中央停止劳教既是法律决策也是政治抉择，是社会管理领域的创新，反映了政治家的法治思维及其对公民社会的回应。劳教改革未来可望形成推进我国批准《公民权利和政治权利国际公约》，增加司法机关工作量，推动司法改革进程，有利于建立统一和规范的有关社会管理处罚、制裁的法律体系等值得期待的"蝴蝶效应"，但要警惕换汤不换药的权宜之计做法。
关键词：劳动教养；立法；改革；法治；权利保障
中国劳动教养制度创始于1955年8月，迄今已经运行58年。2013年1月7日在全国政法工作会议上，中央政法委书记孟建柱宣布中央已研究，报请全国人大常委会批准后，今年停止使用劳教制度，并且把劳教制度改革作为今年政法工作重点推进的四项改革之一。在此背景下，本文拟回顾劳教改革历程，并预测停止劳教对我国法治可能产生的"蝴蝶"效应与影响。
一、停止劳动教养是水到渠成的政治、法律决策
第一，因为劳教立法牵扯问题复杂且广泛，而我国劳教基础理论的研究又相当薄弱，迟至十年前相关理论研究才臻于成熟，但劳教如何定位、是存是废、如何配置权力，其方案争议仍颇大，故劳教立法曾几度搁浅。
我国劳教制度改革始于1980年代中期，最早拟采用人大立法形式补强劳教的法律依据。1986年全国人大开始制定《劳动改造法》（即后来的《监狱法》）和《劳动教养法》，立法计划列入七五立法规划。司法部1987年4月开始进行《劳动教养法》起草，经广泛征求意见，送审稿1991年11月报送国务院法制局。这期间，学界才开始关注劳教存在的问题，质疑其合法性主张取消劳教的声音已然出现。
《劳动教养法》1991年、1995年相继被列入国家八五、九五立法规划。1994年《监狱法》出台后，学术界和实务界聚焦劳教制度存废，有观点认为应搁置立法，让劳教制度"自生自灭"。
1997年党的十五大所提出的依法治国方略有力推动了劳教改革。1998年全国人大常委会将劳教法列入立法规划，1999年中央政法委等中央相关部门领导、教育科研单位专家召开了立法座谈会，再次启动立法工作。中央政法委《关于对劳动教养问题的研究意见》提出，应从根本上解决劳动教养制度的弊端，使这项制度法制化。
2000年出台的《立法法》关于法律保留的规定对劳教制度再次釜底抽薪。其第8条规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。这使得长期作为劳教制度依据的《关于劳动教养问题的决定》《关于劳动教养的补充规定》《劳动教养试行办法》已处在与《立法法》相抵触之地位，不得不予以修改。
随着劳教立法呼之欲出，学术界也在2000至2012年掀起相关研究热潮，这段时期研究的贡献，是从理论上确定劳教制度改革的基本问题域和解决路径。代表作如储槐植、陈兴良、张绍彦主编的《理性与秩序――中国劳动教养制度研究》（法律出版社2012年版），基本汇集法学界对劳教制度改革的主要观点与方案。笔者遍览近十年来有关劳教的论著，绝大多数研究均以该书的论证作为起点。这说明早在十年前，法学界关于劳教改革的观点就已经趋于定型。同时，也表明晚近十年间我国关于劳教制度改革的讨论，主要是在政治和舆论上推动中央决策者下决策之决心。
第二，停止劳动教养既是法律决策也是政治抉择，是社会管理领域的大胆创新，反映了政治家的法治思维及其对公民社会的回应。
劳教制度改革之所以举步维艰，主要涉及到一个敏感问题――公民权利和国家权力之间的关系，这是自由和秩序之间的利益平衡和价值选择，即国家在什么情况下，按照什么实体标准和程序，可以限制公民的人身自由。是人权、自由的价值优先，还是秩序、安全的价值优先？这种选择与其说是立法价值之平衡，毋宁说是我国政府管理社会采用人治还是法治的政治治理方式的抉择：是追求无人权的专制秩序，还是追求一种有自由的法律秩序。
国家如何管理控制公民违法行为，就如弱水三千只取一瓢饮，折射了国家与公民之复杂关系。国家权力往往在微观上，特别是在对待公民身体自由环节显现出来。劳教制度从其产生之初，就是针对一些重点人群：最早是为镇压反革命而设计，而后则主要针对"右派"分子，改革开放以后则主要是作为治安手段管控一些特殊违法群体。
1982年《劳动教养试行办法》规定了劳教针对的六种人，非常宽泛且随意，甚至有"劳动教养收容家居大中城市需要劳动教养的人"这类口袋式规定，而后各种规范性文件又对此不断解释，造成实践中，但凡政府（公安）想要管控限制其人身自由的，都可以囊括在内。而这种限制自由，又是比刑罚还严厉，却缺乏正当程序保障的，极易被滥用。这就是劳教制度被诟病为邪恶反人权的重要原因之一。
2002年《公安机关办理劳动教养案件规定》对之前各种规范性文件中劳教适用对象进行整理和归纳，最后规定了10类人，可罚行为在45种以上。我国学理上对此基本归纳为三类，一是吸毒、卖淫、嫖娼人员。二是，常习性违法行为人，即多次违反治安类行政法规但又不构成犯罪者，所谓"大法不犯、小法常犯，气死公安，难死法院"的"屡教不改"者。三是轻微犯罪人，即构成犯罪但不需要刑罚处罚，同时又有人身危险性有重新犯罪可能者。上世纪九十年代末以来，教育转化法轮功等邪教人员、矫治参与传销等人员的任务也由劳教机关承担。
对此制度我国主流观点有"废除论"和"保留论"。两者其实殊途同归，都认为应保留目前劳教制度所发挥的功能，因为这种制度适应我国社会需要，上述人群都是需要进行某种管控的，只是原有制度本身设计不合理，需要改革。废除论者认为，不能采用目前劳教制度做法，应该改革为其他制度。保留论者则主张，在改革、改造被诟病之处以后，可以保留此制度。
在2003年和2004年，相继有127名、420名全国人大代表提出劳教立法议案后，中央后决定制定《违法行为矫治法》。2004年和2007年该法都列入人大五年立法规划，但因为很多具体问题需要研究，尚未安排审议。2009年人大法工委提出《违法行为矫治法》的草案征求意见稿，但旋即又被搁置。
劳教改革立法之困境，表面上看来是在法律技术上，牵一发而动全身，牵扯刑法、刑诉、行政法等相关法律，实质在于是否给政府（公安）以社会管理的行政裁量权，是否在"专政""维稳"同时，坚持贯彻法治思维和运用法治方式。
2003年国务院废除收容遣送制度之后，劳教制度被赋予更多"维稳"功能。2005年国务院《信访条例》强化信访部门权力，在部分地区劳教成为截访、惩罚信访者的重要手段，以之阻碍群众行使正当信访权利，打击迫害信访群众。如2012年8月湖南永州幼女被强奸被迫卖淫案受害者的母亲唐慧连续上访被永州市公安局零陵分局劳教事件。2012年12月兰州市皋兰县村民赵梅福来北京探望儿子郭大军（北理工研究生），因她有20多年上访"黑底"，被兰州市警方遣送回乡劳教事件。
劳教制度的人治化，缺乏必要权力制约，成为地方政府对公民进行政治压迫的工具，人民群众和社会各界对此反应强烈。2009年9月，在重庆打黑除恶专项整治期间，公民彭洪因在天涯社区转发打黑保护伞漫画，并配一句评论，以诽谤为由，被刑事拘留，后因不够犯罪起诉条件，被转去劳教。2011年4月，重庆市涪陵区林业局职工方洪（网名方竹笋）在腾讯微博上发表言论被劳动教养一年。彭水县大学生村官任建宇因为在微博和QQ空间里复制、转发和点评"一百多条负面信息"，被重庆市公安局劳教两年。上述公民行为不属于散布谣言，也未造成扰乱社会治安秩序的严重后果，政府对公民基于其职务行为的批评，应当保持克制、包容、谦恭态度，不应利用劳教手段进行打压。
2012年10月，中央司法体制改革领导小组办公室负责人姜伟表示，改革劳动教养制度已经形成社会共识，相关部门作了大量的调研论证工作，广泛听取了专家学者和人大代表的意见和建议，正在研究具体的改革方案。
中共十八大报告关于加强和创新社会管理的方针，在"党委领导、政府负责、社会协同、公众参与"后，增加了"法治保障"。十八大以后新一届领导集体对法治理念的强调推动了劳教制度改革的重新启动。劳教制度改革已被中国社会各界以及世界各国视作是我国新一届领导集体坚持法治、人权的试金石和指向标。
2012年12月4日，习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。2013年1月7日，习总书记就做好新形势下政法工作作出重要指示，强调"顺应人民对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，建设平安中国、法治中国。"法治思维和法治方式意味着法律不仅仅是治国工具，更是应遵循的价值准则，法治里面包含了尊重宪法法律、保障人权、权力制约等诸多因素。这些均应成为将来劳教制度改革的重要指导原则。
二、后劳教时代的"蝴蝶效应"
中央关于停止劳动教养、改革劳教制度的决策如同推倒"多米诺骨牌"的第一张牌，将来可望形成何种"蝴蝶效应"，或言对我国法治发展会有何影响，笔者试预测如下：
其一，推进我国对《公民权利和政治权利国际公约》的批准。
1998年，我国政府签署了《公民权利和政治权利国际公约》，但迄今为止，全国人大尚未批准。国际公约既然签署，就应该尽快修改国内法以批准公约，但我国已经拖延十余年，国内外舆论对此评价都比较负面。包括劳教制度在内的，我国多项国内法与该《公约》规定存在差距是未被全国人大批准的主要原因。
例如，《公约》规定了正当程序原则、司法审查原则，其第九条规定："除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以释放。"其第14条规定："人人有资格由一个依法设立的、合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯。"但是，劳动教养的依据主要是国务院有关行政法规，虽然在规范中由劳动教养委员会行使决定权，但实践中是由公安部门决定的，这些都不符合《公约》及国际人权司法准则的上述要求。
再如，《公约》第8条规定："任何人不应被要求从事强迫或强制劳动"，我国劳教执行中主要采用劳动方式。
劳教制度的改革将有利于我国尽快达到国际人权公约要求，批准公约，以改善我国人权的国际形象。
其二，增加司法机关工作量，推动司法改革进程。
劳教制度改革的成败关键，在于能否实现对长期限制和剥夺人身自由行政措施进行司法决定和司法审查，即由人民法院代替目前公安机关的角色，形成公安申请、法院决定、司法行政机关执行，通过权力制约，达到保障相对人权利的目的。这应当是改革中难度较大的环节。因为首先，要剥夺公安部门既有的审批权力，如同虎口拔牙，其次，人民法院增加治安法庭，即使是采取简易程序审理，也会成倍增加人民法院的审判工作量，这在目前人民法院积案较多又人员编制有限情况下，无疑是超负荷的重担。此项工作的完成，需要进一步改革和完善司法体制。从长远来看，违法行为矫治的审批权配置给人民法院，有利于人民法院在社会和公检法司四部门中提升其地位，更有利于司法独立审判和司法改革的推进。
其三，有利于建立统一和规范的有关社会管理处罚、制裁的法律体系。
我国历史形成了三元制的处罚制裁体系，即犯罪-刑罚、行政违法-治安管理处罚之外，限制人身自由的的措施，还有第三领域，包括劳动教养、针对卖淫嫖娼人员的收容教育（依据是1991年全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》和1993年国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》）、针对不满十六周岁不予刑事处罚的未成年人的收容教养（依据是1997年《刑法》和1999年《预防未成年人犯罪法》）。随着近年来的新立法，还增加针对吸毒成瘾者的强制隔离戒毒（依据2008年《禁毒法》、2010年《戒毒条例》），针对依法不负刑事责任的精神病人和精神障碍患者的强制医疗（依据2013年实施的《刑事诉讼法》和《精神卫生法》）。
我国法学界关于劳教改革的主流观点，主张将现有劳教对象一分为三：
首先，对吸毒、卖淫、嫖娼者，其中吸毒成瘾者可按照《禁毒法》隔离强制戒毒，卖淫、嫖娼人员按照《治安管理处罚法》行政处罚。吸毒成瘾者在《禁毒法》实施之前，实行劳教戒毒，《禁毒法》实施后，劳教局加挂戒毒管理局牌子，劳教戒毒更名为强制隔离戒毒，但其方式和普通劳教已经有所区别。目前戒毒者占到劳教机构在教人员总数的60%以上，有些地方甚至80%以上。近年来，针对卖淫嫖娼者，很多地方已经不按照劳教处理，主要采用行政处罚（罚款）方式。
其次，对常习性违法行为者和被收容教养的未成年人，法轮功等邪教人员，可按照新制定的《违法行为矫治法》来规范（也有观点认为，应建立保安处分制度）。
再次，针对轻微犯罪人，通过改革《刑法》的刑罚结构，增加轻罪制度（为避免将行为人标签化应实行前科否定）。
因此，停止和改革劳教不会出现社会治安的混乱，也不会出现劳教对象没有机构来管理的现象。但是，这项决策和改革将会引起我国刑事法、行政法领域一些法律和制度的修改与补充。值得警惕的是，我国劳教制度的改革应该摒弃过去头痛医头、脚痛医脚权宜之计的做法，如果仅是换汤不换药，从形式上赋予其合法化外衣，而不从实体和程序法上解决劳教制度存在的种种不合法、不合理之处，特别是对法治、人权理念的抵牾，就难以获得立法之成功，更有甚者还会搞乱现有法律体系，遗留甚至制造出更多问题。
（本文是2010年国家社科基金青年项目（编号：10CFX021）的阶段性成果，作者为西北政法大学行政法学院副教授，西北政法大学禁毒法律与政策研究所所长，法学博士）
刊载于中央党校主办的月刊《理论视野》（CSSCI）2013年第3期。
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