北京爱知行研究所发布报告《新疆便民联系卡：反恐社会对流动人口的维稳管理》
北京爱知行研究所 2014年12月15日发布
2013年以来一连串的暴力恐怖活动，将新疆反恐战争的情势推升到紧急状态的等级，新疆陆续推出各种的严格的管理措施，其中影响范围最广的为2014年5月新疆维吾尔自治区实施的「便民联系卡」制度。便民联系卡是流动人口的管理措施，在中国内地省份也有管理流动人口的居住证制度，由于新疆情势的特殊，新疆便民联系卡有其独特性。新疆便民联系卡涉及层面广，在全新疆地区不分民族与地区共同实施，管理上透过信息技术层次的提升，使它不仅针对流动人口的管理，也包含对重点人员与特殊群体、涉及非法宗教与极端宗教思想人员的管制，一体化地将流动人口管理、公安治安的管制与反恐战争结合便民卡制度中。
我们认为面对新疆便民联系卡的复杂性，不宜以一刀切的方式做价值的判断。我们企图对新疆便民联系卡进行考察与分析，对新疆自治区政府实施便民联系卡的制度背景、内容、运作与执行等层面进行正反面分析，并对相关可讨论之问题点进行阐述，以了解措施的制度背景、目的与手段之间的落差、政策法令基础与现实状态的间隙。我们以宪法赋予人民的权益作为考察的立场，目的在于了解新疆自治区的政策措施及其可能影响，并依据我们的观察提出相关建议。透过观察我们认为便民联系卡制度是对「创新社会管理」的强化，也发现到新疆便民联系卡制度值得持续观察的层面。
便民卡是对「创新社会管理」的强化。从新疆的流动人口成因与流动人口的复杂性，到便民卡制度的管制性与系统性，我们探索新疆便民联系卡制度的内容与相关层面。透过探索，我们了解到便民联系卡制度是对2011年所推行的「创新社会管理」的继承与强化，这有两个面向，一是一体化管理，一是维稳管理。便民联系卡对流动人口的一体化管理表现为：１. 流动人口管理制度化；２. 将流动人口管理、户籍制度与维稳一体化。维稳管理上主要表现为：１. 信息技术的运用：二维码与信息平台运用(人口流动与警务综合)；２. 管控的核心对像为重点人员与特殊群体；３. 最终形成便民联系卡对流动人口的立体化管控，也就是在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的「立体化社会治安防控体系」。
新疆便民联系卡制度值得持续观察的层面。我们观察了该制度实施以来的相关问题和引发疑虑之处进行讨论，便民联系卡制度引起疑虑之处为：１. 推升新疆其他地方的管制程度；２. 行政执行能力的不一致；３. 对人民行动自由的管制；４. 地方村区的权力增大，易造成寻租的空间；５. 便民联系卡法源的缺乏。并依据政策执行的层面指出新疆便民联系卡制度值得持续关注的层面为：１. 提升新疆行政官僚体系的执行能力； ２. 反恐相关措施与意见的立法；３. 民众监督与申诉服务机制的建立。
藉由考察与分析，我们了解便民联系卡不是单独的一张便民卡，它是对新疆流动人口维稳管理的整合与提升，背后是一套完整的管理体系，由政府体系、民政户籍、综治治安、公安警察、国保国安、信息平台、身分的二维码识别，以及对重点人员与特殊群体的监视、监察、甄别、处置和小区保防等新疆的维稳机制所共同组合而成的立体化管控机制。便民卡可以说是新疆维稳体制下的安全识别。这制度是新疆反恐战争的备战状态对创新社会管理的强化，全面的管控是其本质，虽然有某种的服务性，但核心仍是全面的反恐管制。
中国其他各省对流动人口所执行的居住证政策，主要透过服务与关注权益的层面以到管理的目的，由于反恐的急迫性，新疆创设了便民联系卡制度，该制度是社会处于紧急状态下的非常态措施。正因为是紧急管制措施，因此赋予行政方面极大的权力。这容易造成管制大于服务的情况，故需要透过对行政权力的规范与民众权益的保障，使便民卡制度在紧急状态下为民众提供服务与便利。
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