要警惕“社区”被异化
北京爱知行研究所
2011年1月17日
新年伊始，北京市公安部门开始实施一项新的制度——“社区民警驻区制”，要求驻区民警在自己管辖的社区安家，全天候不间断地开展工作。驻区民警要履行“5+X”职责，即除了要做好群众工作、夯实基础工作、化解矛盾纠纷、强化社区防范、开展网上警务五项工作，还要“创造性地”开展管理，根据群众需要，提供户政咨询、安全防范宣传等20项服务举措。
警力被派驻社区，体现了中国公安部门近几年把警力向基层和一线倾斜的发展思路，这对于加强公共安全管理、服务公民有积极意义。但是，把警察派到社区，并不是新鲜事。如今，我们在中国任何一个城市社区都可以看到社区警务室或社区警务工作站，其职责与驻区民警并无太大差别。唯一的不同，就是现在要求民警安家于责任社区，驻区民警要全天候开展工作。而为了解决很多民警的家不在责任社区的问题，政府将提供费用解决民警租房问题。
笔者不仅仅关心由此产生的庞大房租费用，更担心社区民警驻区带来的政治隐患。
据市公安局人口管理总队副总队长刘涛介绍，社区民警主要负责开展群众工作、社区管理服务、社会矛盾化解、安全防范组织等各项社区警务活动，不直接参与警务执法。这是一种违背法治原则的安排：警察不参与警务执法构成失职，而从事一系列社会管理工作则构成越权，因为法律授予公安警察的职责在于公共安全领域的行政执法和司法侦查，而不是社会管理工作。
按照法律规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其职责包括办理本居住地区居民的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安等等。可以说，驻区民警要开展的群众工作、社区管理服务、社会矛盾化解、安全防范组织等工作，是法律授权给社区居委会的职权，公安部门无权派驻警察来做。
北京市公安局局长傅政华认为，社区民警驻区制符合当前维护社会稳定和治安发展的总体要求，是当前首都警务机制改革创新的一项重要举措。笔者的观点恰恰相反：民警派驻社区，对当前日益脆弱的社会稳定形势毫无帮助;社区民警驻区制不仅不是警务机制改革创新，而且还是社区制度的倒退和中国政治制度的倒退。
众所周知，当前社会不稳定的根源在于政治体制的缺陷，而由此产生的官民对立、贫富对立、权力滥用等才是造成社会不稳定的直接原因。如果要解决社会不稳定问题，短期看要制约党政机关及官员的公权力，长期看要推进政治体制改革。企图通过警察深入公民之中化解矛盾纠纷、强化社区防范，是对公权力的过分信任，将可能更加激化这一体制矛盾。更何况，现有制度架构中的社会居委会、人民调解委员会、治安保卫委员会、社区联防队、社区保安等正在行使这些职能，再加入驻区民警，将是画蛇添足之举。
而之所以说是社区制度和政治制度的倒退，则要追溯“社区”的发展史。
改革开放后，中国国有企业逐渐衰落，传统上包揽生老病死、吃喝拉撒等福利的“单位”不堪沉重的社会压力。而西方的“社区发展”取得的成就，令中国部分学者和官员认为找到了一条解决之路。1993年8月，民政部、国家计委等14部委联合下发了《关于加快发展社区服务业的意见》，希望通过设立社区服务站、扶持社区服务业的发展来解决国企改革过程中的福利社会化问题。
90年代，伴随着多次政府机构改革和政府转变职能的风潮，政府体制难以承担微观的社会服务和社会管理职能。民政部选择了全国26个城市社区开展“社区建设”试点，希望在居委会辖区范围上建立的社区，承接国有企业改革和政府机构改革后剥离、转移出来的社会职能和服务职能。2000年11月，在总结试点工作的基础上，民政部印发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，全面推进以基层政权建设为主旨的“社区建设”。《意见》不仅对社区服务、社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安等做了要求，还提出要加强社区党组织和居民自治组织建设。
2005年8月召开的全国社区建设工作会议中提出，社区要通过提供满足居民需要的服务，担当起现代化城市管理的重任，即中国社区的两大功能——为基层居民提供公共服务和社会管理。
进入新世纪，维护社会稳定日益成为一项重要的政府工作，从中央到各省�市�县、区直到乡和街道一级�乃至重要的事业、企业单位都设置了“维护稳定工作领导小组”及其常设机构“维护稳定工作领导小组办公室”。虽然“维稳”陷入了越维越不稳的怪圈，但社区也很难逃脱这个怪圈。2010年11月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于加强和改进城市社区居委会建设工作的意见》指出，城市基层正在发生新的深刻变革，社区居委会承担的社会管理任务更加繁重、维护社会稳定的功能更加突出，要求居委会实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。至此，社区的两大功能又演化为三大功能：除了公共服务和公共管理，还需要维护社会稳定。
回顾20多年来的发展历程，可以发现中国“社区”的功能有个显著特点：围绕政治需求而设，丝毫不顾忌法律规定。
中国古代即有“皇权不下县、县下皆自治”的说法。现行宪法也只把政府机关分为中央、省（自治区、直辖市）、市（州）、县（区、盟）和乡镇5级架构，乡镇以下的居委会或村委会均为基层群众性自治组织。中国目前唯一一部规范社区工作的法律《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，也明确赋予了社区居委会“基层群众性自治组织”的性质。也就是说，除了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》所规定的职责，社区工作应当做什么、应当怎样做，完全由社区居委会自主决定。
但是，从中国“社区”的演进可以看出，政府每当难以承担重任的时候，就千方百计将原本由自己承担的公共服务、社会管理、维护稳定等重任交给社区。除了以下文件的方式对社区居委会横加干涉，更是使出了派出机构的方式。如果进入北京市的任何一个社区，都会发现居委会门口挂着由区政府和街道办事处悬挂的十多个社区工作站铭牌。其中的工作人员，大多由居委会工作人员兼任。社区居委会已经不再是自治组织，而彻底沦落为行政权力的延伸。当北京市公安部门通过社区民警驻区制越权行使社区居委会的社会管理职能时，我们看到的就是警察政治的泛滥以及行政权力漫无边际的延伸与扩张。
当我们谈及中国“社区”的时候，不能忘了“社区”在其发轫之地——西方的情况。二战之后，西方发达国家面临着工业化时代的诸多社会问题，而原本停留在书斋理论中的“社区”概念被发现有助于解决这些社会问题，所以“社区”慢慢被政治家和更多的学者重视。最终，西方国家探索出通过“社区发展”解决社会问题的途径。联合国在1955年发布的《通过社区发展促进社会进步》文件认为，社区发展是“旨在通过整个社区的积极参与和全面依靠社区的首创精神，来为社区建立一种经济条件和社会进步的一种过程”。
而反观中国，虽然通过社区居委会被赋予“基层群众性自治组织”的性质而具备法理上开展“社区发展”的合法性，但社区工作一直“坚持政府主导、社会共同参与”，从未触及“社区发展”问题。任何决策均是中央政府制定，丝毫未顾及社区居民的自主权利，任何参与都成了政府主导下的参与，任何首创精神，也都在于党政机关及其官员。
举例来说，社区民警驻区制涉及到政府机关与社区居民的利害冲突问题，社区居民是否欢迎警察成为自己的邻居？是否希望自己的隐私暴露给警察？这些都需要社区居委会发挥群众性自治的职能，通过民主程序进行决策。但实际上，这一制度完全倚仗公安部门的公权力和部分官员的支持，就得到了全面推行。这不能不说是“社区”的悲哀。
民警驻区，对公安机关来说并不是难事。在对维稳工作高度重视的今天，人手、经费、装备都可以解决。但对于社区居民来说，如果社区居委会被异化为政府的准派出机关，居委会工作人员被异化为政府的准工作人员，那么“社区”将名存实亡，最终沦落为第5级或第6级政府，现有政治体制将被彻底颠覆。在“密切联系群众”的幌子下，不仅每个人的生活隐私都有可能暴露给政府，而且每个人现在还能享受的丁点政治民主权利，也将被政府自上而下的专断决策所剥夺。
因此，对于傅政华局长眼里的“改革创新”，我们还是多保持一些警惕吧！
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