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摘要：抗击艾滋病、结核病和疟疾的“全球基金”5月冻结上亿美元援华资金，引发了中国这一领域的结构性震动。2007年11月，全球基金理事会高层会见了中国全球基金项目CCM中非政府组织类别和感染者类别代表的工作委员会成员，称十分关注中国民间社会的参与。
全球基金冻结援华资金的压力，使草根组织参与度的问题被置于政府议程的焦点，同时也令草根组织失去资助陷于困顿
若全球基金撤出，中国卫生部门是否会加大扶持草根组织？“当然会。”中国CDC性病艾滋病预防控制中心的官员表示，但具体怎么扶持，“现在还没计划到那一步”
抗击艾滋病、结核病和疟疾的“全球基金”5月冻结上亿美元援华资金，引发了中国这一领域的结构性震动。在公共卫生领域最大的国际援助项目上，中国政府第一次在草根组织的参与下，推进一场非政府组织分权的改革。
三个月“冻款”的压力，使草根组织参与度的问题被置于政府议程的焦点，同时也令草根组织失去资助陷于困顿。
解冻与否，本月全球基金总监察长办公室（O IG ）来华审计后将水落石出。然而，进入中国8年的全球基金未来退出已成定局。对于草根组织而言，这是否意味着一切灰飞烟灭？
岌岌可危的草根
今年5月，全球基金冻结所有中国项目的经费支出之后，云南的艾滋病草根组织———个旧胡杨树自助互助组织像根处于末端的毛细血管一样变得岌岌可危。
这家伴随着全球基金进入中国而成长起来的组织，每年的项目经费只有2万多元，主要用于探访艾滋病感染者或高危人群，提供必要的护理或预防教育等。
实际上早在去年11月，工作就开始陷入停顿了———这一年他们还有1/4全球基金的项目尾款至今未能到账。(南方都市报 www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)
全国最大的艾滋病男同草根组织———成都同乐健康咨询中心的年度计划也全部被打乱。在全球基金项目中，他们过去承担了成都约50个男男同性恋场所的艾滋病干预，还有500个艾滋病感染者的自我护理培训。去年50万项目资金中的30%尾款未到账，今年全球基金的项目申请也全部暂停，相当于机构的一半工作都陷于瘫痪。
压力传导的源头———总部设在瑞士日内瓦的“全球基金”，是一家政府与私人的合作组织，全称是“全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金会”，提供了全球1/4的艾滋病项目、2/3的结核病项目和3/4的疟疾项目的国际资金，也是中国在卫生领域最大的国际合作项目，已覆盖国内2/3以上的县、区。
2010年以来，全球基金三大疾病的项目与中国政府的疾控项目打包整合，在中国全球基金艾滋病项目（RCC）中，虽然中国政府财政拨款的项目占近80%，但全球基金冻结的压力仍然传导到政府执行机构。
国家及各省市疾控中心（CD C）在仓促应对被干扰的年度计划。湖南省C D C性病艾滋病防控科主任陈曦担忧地看到，给地方CD C工作人员举办的培训班不得不停下来了，“全球基金配套了一半的培训费，现在不能到位，培训任务该如何完成？”
而基本由全球基金资助的草根组织则遭遇了凛冽寒冬。
成都同乐健康咨询中心的负责人王晓东是RCC国家级社会组织咨询小组的组长，今年5月他主持了一次艾滋病领域200多家草根组织的调查，其中74%的组织都得到过全球基金项目的资助，约100家组织中的全球基金项目超过其项目经费的一半，83%的组织认为，如果全球基金离开中国，草根组织会消亡。
民间导火索
全球基金的冻结行动始于去年10月。
当时，它悄然停止了对中国艾滋病项目的一笔大额援助，原因是R CC被指存在多方面问题，包括采购和供应管理计划、机构能力建设方案、公开透明选择社会组织、社会组织参与项目管理和战略规划、社会组织资金分配比例下限等。
今年5月，全球基金进一步决定，除了挽救生命的药物供应等继续，暂停对中国艾滋病、结核病和疟疾项目的所有资助，为期3个月。
以项目管理和社会组织参与度的问题暂停中国拨款，在中国C D C看来似乎匪夷所思。“过去全球基金每年给中国执行机构的评估都是A，中国项目的治理水平一直在中上，社会组织经费分配比例的问题过去也从未明确提出过。”几位国家和地方C D C官员都对南都记者表达了同样的观点。
事件的导火索应该追溯到去年5月的一封信。
这封给全球基金秘书处的信发自中国全球基金项目国家协调委员会（C C M）以社区为基础的N G O代表孟林，他主要反映了3个问题：对中国执行机构来说，全球基金规定的给中国社会组织20%项目经费比例并未达到，只有12%；活动经费仅仅局限在干预关怀，而不包括督导评估和人力资源等费用，导致这20%的分母范围从整体变为单项，拨款也因此大大缩水；中国社会组织的定义包含了带政府背景的协会、学会等组织，20%中的大部分被这些组织占据。
实际上在2009年10月，孟林赢得CCM中N G O代表席位的选举之后，他就约请中国全球基金国家项目办讨论过上述问题，“但半年过去了，国家CD C仍然对这些问题只解释不解决，看不到任何进展”。
全球基金秘书处东亚和太平洋地区项目经理EnkhjinBavuu第二天就给孟林回了信，指出“20%项目经费比例必须达标、项目活动经费应指减去药品和卫生产品采购经费后的全部经费、社会组织应将政府背景的G O N G O型组织排除”。
去年6月，孟林在C C M大会上转达了全球基金秘书处的意见，“但中国全球基金项目中央执行机构（PR ）并未积极应对，并未意识到问题的严重性”。
在20%经费比例的分母和3年内资金下沉社区比例提高到30%这两个问题上，中国CD C和全球基金僵持不下。去年7月，全球基金日内瓦总部专门派出官员来华，“谈判并不愉快”，随后全球基金委托两家独立的咨询公司对中国全球基金项目进行外部评估。
评估报告出来后，当年10月，全球基金暂停向中国艾滋病R C C项目拨款。
没过多久，11月底，在收到来自民间抗艾组织北京爱知行研究所的信件后，EnhkjinBavuu向中国CD C主任王宇发出了一份管理信。据民间组织“中国全球基金观察”披露，信中列出9项中国全球基金项目未能满足的条件，除文件递交和审批等程序性瑕疵外，参与基金项目社会组织的遴选和资金分配成为两个要害问题。
直至今年5月13日，全球基金宣布暂停对中国艾滋病、结核病和疟疾项目的所有资助，中方作出了迅速的回应———卫生部部长陈竺主持召开了全国范围的电视电话会议，成立了专门的督查小组，定于6月下旬开始全国范围内全球基金项目的督导检查。
筹款压力传导
“全球基金是否完全因为中国项目产生问题而停掉资助？这个说法并不公平。”前中国C D C国际合作处处长、前任中国全球基金中央执行机构执行主任强正富说。
对于这个2002年成立、2004年第三轮项目才进入中国的国际援助组织，中国在管理架构上，尤其是制定国家协调委员会（C C M ）的章程、设立三大疾病的工作组、CCM代表的分类等CCM的管理模式上，成为全球基金的摹本，用于指导其他国家，也因此成为对全球基金影响最大的一个受助国。
“冻结中国项目的拨款，还有一个更为重要的背景，就是全球基金自2008年金融危机以来所面临的巨大的筹款压力，及中国已成长为全球第二大经济体。”各方采访对象都不忘提及事件背后这个最现实的原因。
今年1月，国际媒体报道，在非洲等国，全球基金的数百万美元捐款因贪腐或使用不当而蒙受损失。随后，德国、欧盟、丹麦、比利时等先后暂停了向基金的捐款。
“这个过去一直以受助国需求为导向的国际援助基金，面临一个挑战，即从过去更多关注申请方的项目书质量，转而加强对全球基金项目的治理结构的关注，包括反腐机制和透明度等。”“中国全球基金观察”项目首席执行官贾平说。
“这个时候，中国作为全球基金项目国中，唯一一个从CCM（国家协调委员会）到PR （中央执行机构）到SR （次级执行机构）上上下下都由卫生行政部门主导的国家，也开始引起捐款国的注意。”强正富说。
在全球基金其他国家的援助项目中，政府部门、民间组织、国际性组织等出任PR的都有，中国C D C作为卫生部门下属的事业单位，也是中国唯一能在三大疾病领域提供完整防控体系的机构，自然被选为全球基金中国项目的PR.
“这与全球基金一向强调的公共卫生民主参与、边缘人群自决的机制有所冲突，在国际筹款危机的背景下，这个往日可能不是那么快会去面对的问题，现在则快马加鞭地被提上日程了。”贾平说。
三方进退博弈
事实上，全球基金进入中国的8年，尤其是在艾滋病领域催生了一大批没有合法身份的草根组织，关于它们对项目的参与机制，草根组织、全球基金和中国的卫生等相关政府部门三方一直在时进时退的博弈之中。
“用停款压力迫使中国政府让步的情况，过去也出现过。”贾平说。
国家协调委员会（CCM ）“广泛参与”是全球基金的工作机制和原则，主要负责项目的申报和监管。中国C C M由23位成员构成，包括6名召集人和17名类别组代表。其中，6名召集人分别为主席、副主席及艾滋病、结核病、疟疾、药品和卫生产品4个工作组组长；17名类别组代表则由5名政府部门代表、6名非政府部门代表、1名感染者代表、1名私有/公有企业代表和4名国际组织代表构成。
2006年，全球基金要求中国CCM的54个代表按类别瘦身为22个，同时必须增设一个以社区为基础的草根组织代表和一个感染者（个人）类别代表的席位，同时规定要通过“透明、公开、有记录”的方式，“让每个类别自己选出自己的代言人”。(南方都市报 www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)
贾平说，“草根组织在C C M推动下促成了这两个代表席位的选举，由此启动了这年4月开始的选举程序。”
贾平参加了第一次CCM以社区为基础的N G O代表的选举，并成为改革后CCM的第一任以社区为基础的草根组织代表，和感染者Thom as一起成为CCM仅有的两名草根非政府组织的代表。“进入CCM，意味着草根组织在全球基金项目的申报和监管中，第一次真正拥有了话语权。”
2006年12月，上百家国内艾滋病相关的草根组织和100个国际组织的观察员汇集到武汉选举大会的现场。在这场持续到2007年3月的激烈的选战中，律师出身的贾平最终胜出，和感染者Thom as一起成为CCM仅有的两名草根代表，背后还留下了草根选举出来的两个类别的C C M工作委员会。
2009年的第二次换届选举，孟林取代贾平成为C C M中以社区为基础的N G O代表。而这期间，全球基金项目本身也在发生着变化。
中国从2004年第三轮全球基金开始申请项目，每年一轮，在艾滋病领域，从第三轮主要覆盖河南的输血感染干预，第四轮主要覆盖云南、广西的吸毒人群干预，第五轮主要在东北、内蒙古的男男同性恋潜在感染者的干预，到第六轮较大范围覆盖14个省市的草根组织的能力建设，运作都独立于政府项目之外，没有覆盖全国。
但2009年批准了第八轮项目之后，根据全球基金“三个一”政策（统一计划、统一评估体系、统一管理部门）的改革要求，前几轮项目到2010年就和中国地方C D C的政府项目整合成滚动的R C C项目，资助规模也加大，覆盖了全国31个省市自治区和3000多个县区。
“整合之后，除了中央PR保留的一部分项目，项目的管辖权更多地从国家C D C转移到地方CD C，对草根组织的项目申请的招投标也更多地从中央转移到各省。”强正富说，“这在很大程度上增加了草根组织的申请难度。”
“地方CD C系统实行双重管理，业务归上级C D C垂直管理，行政管理归各级政府。”贾平说，“整合后的R CC项目就要面临地方政府思维惯性的挑战———如不愿意将到手的资源划拨出去，及对草根组织的不信任等。”
R CC项目启动后，北京一家艾滋病感染者组织瞬间被排除在外，“北京市C D C对能参加招投标的草根组织做了门槛限制———必须要有与之合作的疾控部门或医院盖章认可，而我们去找某区C D C性病艾滋病防控科的科长，他又不给盖章。”该组织的负责人说。
“R CC项目在客观上形成了一个相对集权的管理体制；而所谓的以目标人群为中心的重要原则、尤其是鼓励以社区为基础的民间组织参与艾滋病防治工作的承诺，在某些地方几乎成为一纸空头支票。”孟林说。
他回忆，在这个过程中，中国全球基金项目也曾出现过3次“分权”以改良管理架构的机会，“但在关键时候都出现了重大的倒退，回想起来像是3次大轮回”。
2008年全球基金第六轮项目启动的时候，已经做了两年“大S R”（次级执行机构）的G O N G O型组织中国性病艾滋病防治协会，按全球基金的要求将取代国家C D C升格为非政府组织PR，但最终没能通过全球基金的评估。“财务、采购和平衡能力等6项指标，有4项没达标，一下退回到2006年的起点。”
2009年第八轮项目直接启动了“双PR”程序，CCM艾滋病专项工作组已经选举通过了艾协作为非政府的平行PR的决议，但最终艾协却突然放弃，“再次造成草根组织参与的大倒退”，孟林后来撰文写道，“很有可能成功取得以非政府组织为中央执行机构的全球基金艾滋病项目，却被某种力量拱手送给了政府。”
2006年第五轮项目开始，R C C项目就按要求，在中央PR建立了国家级社会组织咨询小组，后来一些省份也自主建立了省市级的社会组织咨询小组。“但这条重要的民间参与的渠道，却出现了小团体化、暗箱操作化的倾向，有的组织既参与项目设计，又做咨询，又申请项目，渠道被操控，民间自己的问题也非常严重。”贾平说。
被正视的角色
全球基金冻结在华项目款项，让“社会组织参与”在3个月冻结期内迅速成为中国各级卫生部门的头号议题。
5月30日和6月21日，卫生部部长陈竺分别在北京和昆明，与参与全球基金项目的草根组织代表座谈，了解他们的需求，这样的“殊荣”在“爱之方舟”的孟林和“成都同乐”的王晓东的经历中都是头一次。
5月20日的C C M大会和6月15日的CCM研讨会等，社会组织参与都成为议程的焦点。原计划于今年8月完成的新一届CCM代表换届选举也因此延迟了一年。
孟林眼中的“大轮回”又开始重新起步。
而事实上，变化的动力从去年已经开始显现。
去年9月到10月，全球基金执行总裁、副总裁、外部评估机构、秘书处负责社会组织和亚太事务的官员先后到中国，召集CCM中社区N G O和感染者代表“两工委”成员，召开了几次没有中国官方参加的闭门会议。
会议最终形成了“25%经费下沉社区；先建立非政府组织的‘大SR’，再升级为政府和非政府的‘双PR’，试行双轨制管理”的决定性意见，并通过了去年11月CCM大会的决议。
今年5月20日的C C M大会，全球基金秘书处执行副主任D ebrew orkZew die再次率全球基金访华代表团参会。会议在社会组织参与和财务管理两个方面达成协议：中国CD C将通过公开透明程序遴选出R C C项目中社会组织预算部分的大SR，为社区组织提供能力建设，该SR在2012年6月前成为与中国CD C平行的PR；疾控中心立即在全球基金财务管理审查（FM V ）所涉及的24个县中采取整改措施，包括退回不当使用的经费，并将在其他约3000个县采取更严格的管理措施以应对发现的弱点问题。
在草根组织的倡议下，去年11月中央PR还恢复了国家级社会组织咨询小组的设置，9个成员除艾协全部来自社区。今年3月，国家CD C又要求各省级CD C也要建立社会组织咨询小组，到5月已有26个省市区完成建制。
“像是回到了2006年的情形。”强正富说，但这一次大SR的遴选将启动招投标程序，孟林和国家级社会组织咨询小组在这次的招投标文件上发挥了作用。“原来对参加招投标组织的要求是必须要民政部门注册的、有免税资格的组织，在我们的争取下放宽为工商注册的民间组织也可以申请。”
在CCM“两工委”的作用下，新的社会组织资金分配比例也被列入年度计划。在2011年-2012年PR /R C C的年度总预算中，扣除采购经费后的25%将用于支持社区组织和艾滋病病毒感染者组织，5%用于支持协会、学会、人民团体和科研机构等。
“去年R CC项目各个省份自己招标，广西、四川、云南等草根组织参与度高的省份可以达到20%，但有些省份可能10%都达不到，这其中还包括了协会、学会、人民团体和科研机构等G O N G O型组织。”中国全球基金艾滋病项目国家级社会组织咨询小组组长王晓东说。
这让全球基金中国项目的官员感到担忧。3个月冻结期过去，本月，全球基金中国项目即将迎来全球基金总监察长办公室（O IG ）的审计。如果审计发现协议中规定用于社会组织的25%项目经费没有达标，全球基金可能会最终停止拨款。
回到起点？
冻结事件已进入水落石出的最后关头。实际上无论结果如何，全球基金退出中国似已成定局。
“C C M各方都已达成共识，R CC项目之后，中国将不再向全球基金申请新的项目。这意味着最迟到R C C项目结束时的2015年，全球基金就将撤出中国。”中国全球基金C C M秘书处执行秘书李达飞说。
“中国在2009年申请R CC项目的时候就已经做好了准备，这是最后一锤子买卖了。”中国C D C性病艾滋病预防控制中心一位官员表示，“对于一个举办了奥运会、世博会的大国，已经不适宜再申请全球基金的援助，全球基金也不再可能审批新的项目给中国了。”
R CC项目从2010到2012年、2012到2015年分了两个阶段，全球基金能否恢复拨款做完这个项目都不明朗。
这在李达飞、王晓东和云南个旧胡杨树自助互助组织负责人辛德明看来则如一场悖论：全球基金因为草根组织的参与不够而暂停了给中国项目的拨款，但这本身就给草根组织的成长带来了最大的挑战。艾滋病领域约8成社会组织依赖于全球基金的支持，如果失去资助，就连社会组织咨询小组这一重要的参与对话平台也难以为继。
6月21日王晓东和卫生部部长陈竺见面时，集中地表达了草根组织的这种忧虑。他先谈及身份问题。“我们是和地方C D C合作得特别好的草根组织，但还是找不到主管单位，只能到工商部门注册。”
“全球基金如果退出中国，对社会组织的影响会非常大。”他接着说，“地方C D C的官员告诉我，国际项目迟早会停，停了后我们也不管你们，你们自己想办法生存。”
他有些激动，“全球基金8年来在中国建立的队伍和工作模式，难道它离开之后我们要从头再来？”
听了他的发言，陈竺部长表示下一步会支持更多的草根组织注册，更多的国家经费投入社会组织也会写入十二五规划当中。这多少给了王晓东一些安慰。
“全球基金可能的退出，对公共卫生管理体制的创新也意味着重大损失。”湖南省CDC性病艾滋病防控科主任陈曦说，“RCC项目和全球基金前几轮的项目及其他国际项目都有所不同，后者是政府按1：1比例配套的国际组织项目，R CC则是国际组织配套的政府预算项目，可以说是在开创一种政府管理模式。”
全球基金冻结R C C项目资金乃至未来的退出，“影响了两个重大成果的实现”，他说，“其一就是从国外引入的财务参与的预算管理，其二就是草根组织的参与。”
过去基层的财务管理没有这么严格，R CC项目按全球基金的要求将计划与预算挂钩，各个单位的财务人员进入项目参与管理，形成一个完整的财务体系，全球基金派人来查账时，就直接找项目里的财务人员。
“本来R C C项目3-5年做下来，政府部门也形成预算管理的习惯，对未来与政府部门的绩效考核相衔接很有好处。”陈曦说。
让他觉得可惜的另一个“半成品”是政府购买服务。“国际组织的资金作为补助经费纳入政府项目财政预算，在中央和地方财政都不支持项目人力成本的情况下，使用起来更为灵活，可以推动政府购买社会组织的服务，也调动社会组织参与的积极性。”
若全球基金撤出，中国卫生部门是否会加大对艾滋病领域的投入和社会组织的扶持？“当然会。”中国C D C性病艾滋病预防控制中心的官员表示，但是具体怎么扶持？“现在还没计划到那一步”，他说。
南都记者 吴珊 发自北京
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